Zgodnie z art. 390 §1 zd. 1 kc w związku z art. 8 ust. 1 ustawy Pzp, jeżeli strona zobowiązana do zawarcia umowy przyrzeczonej uchyla się od jej zawarcia, druga strona może żądać naprawienia szkody, którą poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy przyrzeczonej. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 30.01.2013 r., w sprawie o sygn. akt I ACa 1008/12, Legalis nr 734328):
1. Skoro art. 390 § 1 KC określający jedną z sankcji niewykonania umowy przedwstępnej, statuuje szczególny rodzaj odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania, to znajdują do niego zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące skutków niewykonania zobowiązań. W szczególności przepis art. 471 KC, z którego w związku z dyspozycją art. 390 § 1 KC wynika, że dłużnik z umowy przedwstępnej, który nie uczynił zadość obowiązkowi zawarcia umowy przedwstępnej, może zwolnić się od odpowiedzialności odszkodowawczej jedynie wówczas, gdy wykaże, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania („uchylenie się” od zawarcia umowy przyrzeczonej) jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. W takim jednak przypadku zwolnienie od odpowiedzialności wymaga od dłużnika przeprowadzenia dowodu na okoliczność, że przyczyny zachowania niezgodnego z treścią zobowiązania z umowy przedwstępnej pozostawały „poza jego kontrolą”; przepis art. 471 in fine KC można bowiem traktować jako wyjątek od ogólnej reguły rozkładu ciężaru dowodu, statuowanej w art. 6 KC Przepis art. 390 § 1 KC nie przesądza w ogóle zasady odpowiedzialności za uchylanie się od zawarcia umowy przyrzeczonej. Nie jest więc konieczne, aby dłużnik wykazał się „złą wolą”, rozmyślnie zwlekając z zawarciem umowy przedwstępnej czy też wprost odmawiając jej zawarcia i szkodząc w ten sposób interesowi wierzyciela. Wystarczy natomiast to, aby wbrew swojemu obowiązkowi zaniedbał on dokonania takich czynności prawnych lub faktycznych, które zawarcie umowy przyrzeczonej w ogóle czynią możliwym.
2. Dla przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej zaistnieć musi tzw. wina kontraktowa, bowiem sam przepis art. 390 § 1 KC określa tylko rozmiar odszkodowania należnego wierzycielowi, natomiast podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej dłużnika stanowią art. 471 i n. KC. Przesłanką odpowiedzialności na podstawie art. 390 KC jest również zaistnienie szkody. Dodatkowo pomiędzy działaniem lub zaniechaniem poszkodowanego (powodowanym w sferze motywacyjnej liczeniem na zawarcie umowy przyrzeczonej) a poniesioną przez niego szkodą musi występować adekwatny związek przyczynowy. Wymóg ten wyklucza odszkodowanie w sytuacjach, w których szkoda nie jest normalnym następstwem działania lub zaniechania samego poszkodowanego.
Uzasadnienie projektu ustawy Pzp (druk sejmowy nr 3624) wskazuje, że: jakkolwiek postępowanie o udzielenie zamówienia kończy się z momentem zawarcia umowy w sprawie zamówienia lub unieważnienia postępowania, to jednak zawarcie umowy, inaczej niż unieważnienie postępowania, nie jest już czynnością w postępowaniu. Obowiązek zawarcia umowy wynika z wyodrębnionego konstrukcyjnie względem stosunku przetargowego stosunku kreowanego swoistą umową przedwstępną lub umową do niej zbliżoną, która dochodzi do skutku w wyniku wyboru najkorzystniejszej oferty. Zawarcie umowy w sprawie zamówienia następuje więc w wykonaniu umowy przedwstępnej. Nie oznacza to bynajmniej, że zawarcie umowy finalnej pozostaje bez wpływu na stosunek przetargowy, a tym samym na postępowanie o udzielenie zamówienia. Zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego jest na gruncie ustawy warunkiem rozwiązującym stosunek przetargowy, wyznacza zatem moment zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia.
W ślad za tak przyjętym charakterem stosunku przetargowego (jako umowy przedwstępnej), ewentualne konsekwencje z art. 98 ust. 6 pkt. 2) lit. a ustawy Pzp winny być rozpatrywane w kategoriach kontraktowej odpowiedzialności odszkodowawczej, a więc zgodnie z art. 471 kc. Zgodnie z tym przepisem dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. W konsekwencji, badając zasadność zatrzymania wadium, niezbędne jest dokonanie oceny, czy wykonawca ponosi odpowiedzialność za zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie i dopiero po ustaleniu, że taką odpowiedzialność można mu przypisać, będą zachodziły podstawy do zatrzymania wadium jako zryczałtowanego odszkodowania. Przykładowo okolicznością zwalniającą dłużnika z takiej odpowiedzialności był brak możliwości wykonania lub należytego wykonania zobowiązania na skutek wystąpienia lub działania siły wyższej jaką była pandemia COVID-19 (np. Opinia wydana przez UZP z 26.4.2020 r., Interpretacja i stosowanie przesłanek dotyczących zatrzymania wadium, o których mowa w art. 46 ust. 5 ustawy Pzp, w kontekście okoliczności wywołanych panującą epidemią COVID-19).
Już z samej treści art. 98 ust. 6 pkt. 2) lit. a ustawy Pzp wynika, że za uchylanie się od zawarcia umowy uznaje się odmowę podpisania umowy przez wykonawcę na warunkach określonych w ofercie. I odnosi się to zarówno do odmowy wyraźnej, jak i dorozumianej. Jak wynika z orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej uchylaniem się jest tak negatywne oświadczenie woli wykonawcy, jak i przyjęcie przez niego biernej postawy wobec wezwania zamawiającego do zawarcia umowy. Jak wskazał wyrok SO w Białymstoku z dnia 06.09.2005 r., sygn. akt II Ca 460/05, niepubl.): za odmowę podpisania umowy uznać można tylko oświadczenie woli wykonawcy zawierające negatywne stanowisko w przedmiocie zaproszenia go przez zamawiającego do podpisania umowy, skierowane wprost do zamawiającego, ewentualnie takie działanie wykonawcy, z którego wynikałaby dla zamawiającego informacja, iż takiego rodzaju oświadczenie woli rzeczywiście złożył. Odmowa podpisania umowy jest tożsama ze stanowiskiem podjętym świadomie przez wykonawcę i przekazanym do wiadomości zamawiającego.
Z kolei SA w Katowicach w wyroku z 02.08.2015 roku, w sprawie o sygn.. akt VCA 96/15, wskazał, że przepisy PZP „co prawda nie definiują samoistnie, na potrzeby prawa zamówień publicznych pojęcia odmowy zawarcia umowy, nie mniej poprzez taką odmowę należy przyjąć bezpodstawne uchylanie się od zawarcia umowy przez wykonawcę, przy czym wola w tym przedmiocie może zostać wyrażona wprost lub poprzez fakty konkludentne, z których wynika, że wykonawca nie zamierza zawrzeć z zamawiającym umowy na warunkach określonych w ofercie (…). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że odmowa zawarcia umowy nie uzasadnia zatrzymania wadium, o ile takie działanie wykonawcy znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa”.
W wyroku z dnia 4 marca 2014 r., KIO 288/14 Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że uchylanie się od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego „nie musi oznaczać bezpośredniej odmowy zawarcia umowy, lecz może wynikać z okoliczności i z zachowania (działań lub zaniechań) wykonawcy. Zdaniem Izby trzykrotnie niestawienie się w celu zawarcia umowy (ewentualnie nieprzesłanie umowy) jak najbardziej może być uznane za uchylanie się.”. Tym samym każde zachowanie czy oświadczenie woli wyrażające brak zgody na zawarcie umowy na warunkach określonych w ofercie będzie uznane za uchylanie się od jej zawarcia. O uchylaniu się od zawarcia umowy może być mowa wyłącznie w przypadku, gdy wykonawca w ogóle „nie ma zamiaru zawarcia umowy i umyślnie podejmuje działania, które mają na celu niedopuszczenie do jej zawarcia” (np. wyrok KIO 123/13). Przy czym odmowa podpisania umowy przez jednego z wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia oznacza odmowę podpisania umowy przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia (np. wyrok KIO z dnia 29 lipca 2009 r., KIO/UZP 903/09).
Jak wskazuje wyrok KIO z dnia 05.02.2024 r. w sprawie KIO 112/24:
Uchylaniem się od zawarcia umowy jest nie tylko odmowa podpisania umowy, która jest tożsama ze stanowiskiem podjętym świadomie przez wykonawcę i przekazanym do wiadomości zamawiającego, lecz także wszelkie przyczyny leżące po stronie wykonawcy uniemożliwiające zawarcie umowy, zarówno przez niego zawinione, jak i niezawinione.
Co więcej, uchylaniem się od zawarcia umowy w rozumieniu art. 263 Prawa zamówień publicznych jest nie tylko świadoma odmowa podpisania umowy przez wykonawcę, lecz również niemożność podpisania umowy z przyczyn leżących po stronie wykonawcy, w tym także niedysponowanie dokumentami, które były niezbędne do zawarcia umowy (np. wyrok KIO 2926/22).
W każdym jednak przypadku przyczyna takiego zachowania wykonawcy winna być zbadana pod kątem odpowiedzialności uregulowanej w art. 471 kc. Zważyć bowiem należy, że uchylanie się przez wybranego wykonawcę od zawarcia umowy jest sytuacją nietypową. Przecież to od decyzji wykonawcy zależy złożenie oferty w danym postępowaniu, a następnie taki udział, by złożona przez niego oferta została uznana przez zamawiającego za najkorzystniejszą (np. przy przedstawianiu podmiotowych i przedmiotowych środków dowodowych, składaniu wyjaśnień etc.). Skoro na tym etapie wykonawca dążył do uznania jego oferty za najkorzystniejszą, to ewentualne jego zachowanie późniejsze – po wyborze oferty, a polegające na nieprzystąpieniu do podpisania umowy winno być drobiazgowo zbadane.
Na koniec zauważyć także należy, że zarówno przepisy ustawy Pzp, jak i szerokie orzecznictwo Izby nawiązuje do sytuacji, w której to wykonawca uchyla się od zawarcia umowy. A przecież możliwe (i wcale nie takie rzadkie) są sytuacje, w których to zamawiający, z tylko im wiadomych przyczyn tracą zainteresowanie zawarciem umowy z wykonawcą, którego oferta winna być uznana za najkorzystniejszą. W takich jednak sytuacjach, zamawiający zamiast dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty i następnie podpisania umowy, zwracają się ku drugiemu sposobowi zakończenia postępowania przetargowego jakim jest unieważnienie tego postępowania na podstawie art. 255 ustawy Pzp. Ewentualne uchylanie się przez zamawiającego od zawarcia umowy poprzez żonglowanie przesłankami unieważnienia postępowania winno być poddane pod ocenę Izby w trybie odwołania od czynności zamawiającego. Wszak czynność unieważnienia postępowania, w odróżnieniu od zawarcia umowy stanowi czynność w postępowaniu wobec której wykonawcy służy prawo skorzystania ze środków ochrony prawnej z art. 505 ustawy Pzp, a w skrajnych sytuacjach łącznie z powództwem odszkodowawczym na zasadach ogólnych.
radca prawny
───────────────────────────────────────────
Dziękujemy, że jesteś z nami.
Chcesz rozwinąć kompetencje i zdobyć praktyczną wiedzę z zakresu prawa? Zapraszamy na szkolenia prowadzone przez naszych radców prawnych! Pełną ofertę wraz z terminami znajdziesz na stronie Kancelarii: https://www.grupakzp.pl/pl/edukacja/
───────────────────────────────────────────
Niniejsze opracowanie nie może być wykorzystywane jako opinia prawna, w tym nie może służyć jako rekomendacja określonych działań, w szczególności w ramach działalności gospodarczej.
Aby otrzymywać powiadomienia o nowych artykułach, zapisz się do naszego Newslettera.
Zapraszamy również do obserwowania strony Kancelarii na Linkedin