O ile, w przypadku wynagrodzenia kosztorysowego, w zasadzie nie budzi wątpliwości konieczność zbadania tak całej ceny oferty, jaki i poszczególnych pozycji jednostkowych, to w przypadku wynagrodzenia ryczałtowego nie jest to już takie klarowne.
W przypadku wynagrodzenia ryczałtowego, ceny jednostkowe przyjęte przez wykonawców przestają w zasadzie mieć znaczenie. W umowach, w których przewidziano wynagrodzenie ryczałtowe ma to o tyle doniosłe znaczenie prawne, iż ryczałt stanowi wynagrodzenie za całość prac niezbędnych do realizacji przedmiotu zamówienia, niezależnie od ich rzeczywistych rozmiarów i kosztów. Przy czym przy wynagrodzeniu ryczałtowym, wykonawca nie jest zobowiązany do przedstawiania szczegółowej kalkulacji ceny oferty z rozbiciem na ceny jednostkowe, nawet w toku wyjaśniania elementów oferty mających wpływ na wysokość zaoferowanej ceny. Skoro w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z ryczałtowym charakterem wynagrodzenia, to wyliczenia i kwoty podawane przez wykonawcę w toku wyjaśnień stanowią jedynie materiał pomocniczy i informacyjny, a pewne nieścisłości nie mogą stanowić podstawy do odrzucenia oferty. Struktura wewnętrzna ceny, tj. ceny jednostkowe, nie mają tak dużego znaczenia, jak przy wynagrodzeniu kosztorysowym (…). Istotne jest bowiem oświadczenie wykonawcy, że oferuje wykonanie przedmiotu zamówienia w pełnym rzeczowym zakresie objętym Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia (…) np. wyrok KIO z dnia 10 czerwca 2020 r., KIO 511/20.
W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku ceny ryczałtowej za wykonanie zamówienia, wykonawca zobowiązany jest tylko ująć wszystkie koszty związane z realizacją zamówienia, a ustalona kwota wynagrodzenia za wykonanie zamówienia jest niezmienna. Ponadto, przy wynagrodzeniu ryczałtowym, w kontekście wymogów wynikających z legalnej definicji ceny, nie jest ważna struktura wewnętrzna ceny. tj. ceny jednostkowe. Wynagrodzenie jest jedno i z góry określone wartością jednej ceny ryczałtowej, którą zamawiający ma zapłacić wykonawcy. Przy cenie ryczałtowej załączone do oferty kosztorysy, czy formularze cenowe mają tylko charakter informacyjny i jeśli nic innego nie wynika z treści dokumentów przetargowych, wykonawcy mogą swobodnie przenosić koszty pomiędzy pozycjami kosztorysu/formularza cenowego. Więcej, przyjmuje się nawet, że wykonawca nie ma obowiązku aby każdą jedną z cen jednostkowych ustalić na poziomie rentownym. Wewnętrzna kalkulacja ceny oferty jest zatem sprawą wykonawcy i jego decyzji w tym zakresie. Wysokość ceny jednostkowej w danej pozycji nie dowodzi, że wykonawca nie wliczył koniecznych kosztów i nakładów, gdyż mógł je wliczyć w innej zbliżonej pozycji opisu – np. wyroki z dnia 24 lipca 2020 r., KIO 1428/20, z dnia 30 listopada 2020 r., KIO 2961/20.
Jak wskazuje wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 26 października 2023 r. w sprawie KIO 3021/23 jeżeli za wykonanie zamówienia przewidziane zostało wynagrodzenie ryczałtowe, to nie można oczekiwać, że przystępujący przedstawi szczegółowy kosztorys i wyliczenia wszystkich elementów w każdej z pozycji kalkulacji. Ustawa Prawo zamówień publicznych nie określa, jaka powinna być minimalna treść wezwania do wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu. Wykonawca nie ma obowiązku złożenia wyjaśnień w odniesieniu do wszystkich składowych ceny mających na nią wpływ. Wykonawca ma obowiązek usunąć wątpliwości zamawiającego w takim zakresie, jaki wynika z wezwania do wyjaśnień. Ponadto nie jest dopuszczalne automatyczne uznanie ceny oferty za rażąco niską, np. tylko na podstawie arytmetycznych wyliczeń, z których wynika, że cena ta jest niższa niż ceny oferowane przez innych wykonawców. Sąd Okręgowy w Katowicach w wyroku z 21 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt XIX Ga 175/10, wskazał: „dysproporcja cen zaoferowanych przez kilku wykonawców nie daje jeszcze podstaw do założenia, że cena najniższa podana przez jednego z wykonawców, jest ceną rażąco niską, gdyż zależne jest to od efektywności oraz kosztów prowadzenia działalności określonego podmiotu. Po drugie, podstawą odrzucenia oferty jest zaoferowanie ceny „rażąco niskiej”, a nie ceny „niskiej.” Te dwa pojęcia nie są tożsame.” Samo zaś zestawienie wartości wskazujące na różnicę w cenach, tak jak w złożonym przez odwołującego: porównaniu kosztorysu inwestorskiego branży drogowej zamawiającego z kosztorysem opracowanym przez odwołującego, uwzględniającym robociznę, materiały oraz sprzęt (…) nie może stanowić jednoznacznego dowodu dla stwierdzenia faktu, że cena przystępującego nie jest ceną realną, za którą przystępujący nie będzie w stanie zrealizować zamówienia. Jest faktem powszechnie znanym, że wykonawcy to podmioty o różnym potencjale zawodowym, finansowym i technicznym, posiadające różne doświadczenie i relacje handlowe, które to okoliczności przekładają się na oferowane przez nich ceny ofert. A zatem, to że wykonawca oferuje cenę niższą niż cena innych wykonawców nie oznacza automatycznie, że jest to cena rażąco niska.
Zasadnym jest zatem przychylenie się do (większościowego) stanowiska Krajowej Izby Odwoławczej, zgodnie z którym co do zasady w zakresie rażąco niskiej ceny przy uwzględnieniu wynagrodzenia ryczałtowego, należy brać pod uwagę całościową cenę oferty. Przy czym nie można wykluczyć, że ceny składowe czy ceny jednostkowe mogą być badane w zakresie rażąco niskiej ceny, w sytuacji kiedy mogą zaważyć na należytym wykonaniu przyszłej umowy. Procedura bowiem badania oferty pod kątem rnc ma zabezpieczać zamawiającego przed wykonawcą oferującym cenę na tyle niską, że aż niemożliwą (nierealną) do uzyskania przy założeniu należytego wykonania umowy.
Z analizy orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej wynika, że o ile kilka lat wstecz dominował pogląd o badaniu wyłącznie całej ceny oferty przy zakładanym wynagrodzeniu ryczałtowym, to obecnie znaczenia nabiera stanowisko, że możliwość analizy oferty pod kątem rnc nie zależy od przyjętej przez zamawiającego formuły rozliczenia się z wykonawcą zamówienia (wynagrodzenie ryczałtowe lub kosztorysowe). Nawet przy ryczałcie badaniu może podlegać cena lub koszt lub ich istotne części składowe wskazane przez zamawiającego w wezwaniu do złożenia wyjaśnień. Również w ustawie Prawo zamówień publicznych na próżno szukać podstawy do kwestionowania zasadności badania ceny oferty czy jej istotnej części składowej wyłącznie w oparciu o jej charakter ryczałtowy. Wykonawca zatem wezwany do złożenia wyjaśnień rnc, niezależnie od charakteru przewidzianego dla wykonawcy wynagrodzenia, winien w odpowiedzi przedstawić dostępne mu dowody potwierdzające realność przyjętych założeń. Ich bowiem ewentualny brak bądź zbytnia ogólnikowość może spowodować odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt. 8 PZP w zw. z art. 224 ust. 1 i/lub 2 w zw. z art. 224 ust. 6 PZP.
radca prawny Agata Firlit
Dziękujemy, że jesteś z nami.