Trendy w orzecznictwie KIO dotyczące rażąco niskiej ceny
W orzecznictwie KIO można wyróżnić wyraźne trendy. Jakiś czas temu, wśród najczęściej stawianych zarzutów, królowały te dotyczące RNC i tajemnicy przedsiębiorstwa.
Wykonawcy nauczyli się, że zarówno oferowanie stawki oczywiście nierynkowej, jak i brak odniesienia się do fragmentu wezwania lub brak udowodnienia danej okoliczności wiążą się z ryzykiem odrzucenia oferty.
Taką wykładnię aktualnych przepisów wzmacnia ich literalna treść. Przykładem jest wynikające z art. 224 ust. 2 ustawy Pzp domniemanie rażąco niskiej ceny, połączone z obowiązkiem odrzucenia oferty (art. 224 ust. 6 ustawy Pzp) w przypadku braku wyjaśnień lub dokonania wyjaśnień, które nie uzasadniają podanej ceny (ciężar dowodu spoczywa na wykonawcy). Także przed KIO ciężar wykazania braku RNC co do zasady spoczywa na zamawiającym lub wykonawcy broniącym swojej oferty.
KIO przez lata podkreślała, że lakoniczne wyjaśnienia mogą zostać potraktowane tak samo jak ich brak, co prowadzi do odrzucenia oferty: Jeżeli wykonawca nie złoży wyjaśnień – przy czym za niezłożenie wyjaśnień w rozumieniu art. 224 ust. 6 Pzp należy uznać również złożenie wyjaśnień lakonicznych – lub złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie doprowadziły do obalenia tego domniemania, oferta podlega odrzuceniu (…).[1]
Zmiana akcentów w nowszym orzecznictwie
W nowszym orzecznictwie akcent przesuwa się natomiast na ocenę, czy sama cena rzeczywiście uniemożliwia prawidłowe wykonanie zamówienia: Nawet gdyby uznać, że jeden z elementów wyceny został wskazany na zbyt niskim poziomie, to w sytuacji, kiedy zaoferowana cena zapewnia pokrycie brakującego kosztu, przez co wykonanie zamówienia nie przyniesie straty, nie można mówić o cenie nierealnej, rażąco niskiej. […].[2]
Można więc odnieść wrażenie, że orzecznictwo stopniowo ewoluuje w kierunku bardziej liberalnego podejścia do RNC, przy czym autor podkreśla, że w każdym momencie znajdziemy wyroki zarówno restrykcyjnie jak i liberalnie podchodzące do wykładni wskazanych przepisów, natomiast na przestrzeni lat zmienia się proporcja tych wyroków – w kierunku liberalizującym podejście do RNC.
Kierunek zmian legislacyjnych w Pzp
W podobnym kierunku zmierza: „Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych” z dnia 2 czerwca 2026 r. W tym projekcie ustawodawca zaproponował usunięcie z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp odniesienia do istotnych części składowych (a więc analizowana będzie cena jako całość, a nie jej elementy) oraz zaproponował usunięcie art. 224 ust. 2 ustawy Pzp (obowiązku wezwania do wyjaśnień RNC w przypadku przekroczenia wskaźnika 30 %).
Ustawodawca zaproponował także zmianę treści art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, tak by odrzucenie oferty było możliwe: jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wykonawcy pozwala na uznanie, że zaoferowana cena lub koszt uniemożliwia wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów. [3]
Skutki zmian dla wykonawców i postępowań odwoławczych
Zmiany te należy odczytywać jako prowadzące do usunięcia domniemania rażąco niskiej ceny i taką interpretację potwierdzają również zmiany przepisów dotyczących postępowania przed KIO, gdzie ustawodawca przewidział, że ciężar dowodu w przypadku zarzutu RNC będzie spoczywał na odwołującym z wyjątkiem sytuacji, gdy wyjaśnienia RNC, zostały zastrzeżone jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa (nowe brzmienie art. 537 Pzp).
Zaproponowane zmiany znacznie utrudnią sformułowanie skutecznych zarzutów rażąco niskiej ceny. W szczególności konieczne będzie udowodnienie, że rażąco niska jest cała cena oferty (podobne stanowisko Izba prezentowała dotąd w orzecznictwie dotyczącym ceny ryczałtowej).
Ponadto bez obowiązkowego wezwania do wyjaśnień nie ma wyjaśnień, a to dopiero na etapie wyjaśnień często ujawniały się błędy w przyjętych kalkulacjach oraz podstawy do zaskarżenia ich treści, a nawet niezgodność z warunkami zamówienia. Konkurencja nie znając kalkulacji szczegółowej, nie będzie wiedziała, czy i z jakiego powodu cena jest niedoszacowana, a zmiana w zakresie ciężaru dowodu, spowoduje konieczność wykazania rażąco niskiej ceny i przedłożenia dowodów już w odwołaniu. Ponadto kalkulacja uzasadniająca cenę będzie mogła powstać ad hoc po zapoznaniu się z zarzutami odwołania, co dodatkowo utrudni wykazanie rażąco niskiej ceny.
Błędy i niezgodności w wyjaśnieniach RNC
Inną kwestią jest fakt, że te niezgodności często wynikały po prostu z omyłek na etapie wyjaśnień i braku spójności z ofertą, co nierzadko narażało wykonawców na odrzucenie oferty, która wcale nie była ofertą nierynkową.
Ustawodawca zdaje sobie sprawę z wpływu proponowanych przez siebie zmian na popularność zarzutu rażąco niskiej ceny, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia do nowelizacji: Zmiany te służyć mają ograniczeniu liczby sporów powstających na tle wyjaśniania przez zamawiających okoliczności prowadzących do ustalenia przez wykonawcę ceny lub kosztów na niskim poziomie, interpretowanych obecnie nadmiernie szeroko albo nadmiernie formalistycznie, a tym samym – zmniejszyć liczbę odwołań bez ograniczania prawa do korzystania ze środków ochrony prawnej.
Ocena uzasadnienia i problem systemowy
Czy takie uzasadnienie jest przekonujące – pozostawiam do oceny czytelnikowi. Chociaż wzrost liczby odwołań i rosnące opóźnienia w rozpoznawaniu spraw przez KIO są faktem, to oczywistą receptą na ten problem powinno być zwiększenie liczby arbitrów, a nie zmiany prawa w sposób utrudniający formułowanie zarzutów (albo poprzez zwiększenie wpisu od odwołania, co również zostało przewidziane w projekcie nowelizacji).
Czy RNC zniknie z praktyki?
Proponowane brzmienie przepisów znacznie utrudni wykonawcom weryfikację oferty konkurenta i może doprowadzić do sytuacji, w której Zamawiający będą wzywać do wyjaśnień RNC wykonawców jedynie na podstawie własnego przekonania co do prawidłowości ceny. Ustawodawca proponuje brak obowiązkowego wezwania do wyjaśnień RNC, przy jednoczesnym pozostawieniu możliwości/obowiązku wezwania gdy cena wydaje się rażąco niska lub budzi wątpliwości Zamawiającego – a to Zamawiający decyduje o tym, co budzi jego wątpliwości.
Jeżeli projektowane zmiany wejdą w życie, zarzut rażąco niskiej ceny zapewne nie zniknie z postępowań odwoławczych. Może jednak utracić swoją dotychczasową skuteczność, a w konsekwencji również popularność. I właśnie dlatego tytuł tego artykułu jest tylko trochę clickbaitem.
radca prawny
───────────────────────────────────────────
Dziękujemy, że jesteś z nami.
Potrzebujesz wsparcia specjalistów z zakresu zamówień publicznych?
Skontaktuj się z nami poprzez formularz lub mailowo pod adresem kzp@kzp.net.pl
───────────────────────────────────────────
Niniejsze opracowanie nie może być wykorzystywane jako opinia prawna, w tym nie może służyć jako rekomendacja określonych działań, w szczególności w ramach działalności gospodarczej.
Zapraszamy również do obserwowania strony Kancelarii na Linkedin.
[1] wyrok KIO z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt: KIO 2145/23
[2] wyrok KIO z dnia 7 kwietnia 2026 r., sygn. akt: KIO 840/26, podobnie w wyroku, z dnia 25 marca 2026 r. sygn. akt: KIO 681/26
[3] przy czym ustawodawca pozostawił również możliwość odrzucenia oferty jeśli udzielone wyjaśnienia nie są wystarczające dla uznania, że zaoferowana cena lub koszt nie są rażąco niskie – co stoi w pewnej sprzeczności z pozostałą treścią nowelizacji.