Ustawa Prawo zamówień publicznych z 2019 r. w zasadniczy sposób zmieniła zasady dotyczące składania i uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, dawniej – dokumentów przedmiotowych. Nie tylko bowiem, że środki te trzeba składać bez wezwania zamawiającego wraz z ofertą, to jeszcze możliwość ich uzupełnienia stała się wyjątkiem od zasady, tzn. zamawiający musi ją wprost przewidzieć w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia. Wreszcie dopuszczalność uzupełnienia przedmiotowych środków została ograniczona do dwóch przypadków: ich niezłożenia oraz, w sytuacji gdy zostały złożone, ich niekompletności.
W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej dotyczącym art. 107 ust. 2 ustawy Pzp zarysowało się co najmniej dwojakie rozumienie niezłożonych przedmiotowych środków dowodowych. Pierwsze, zachowawcze, sprowadza się do przyjęcia, że chodzi tutaj o sytuację, gdy dany dokument nie został złożony w ogóle (fizyczny brak dokumentu). Jedynym dopuszczonym odstępstwem od tej zasady jest sytuacja, gdy dokument został wprawdzie złożony, ale nie spełnia wymagań formalnych, czyli jest np. nieaktualny, wystawiony wcześniej niż wymagany termin, złożony w niewłaściwej formie, bez podpisu czy potwierdzenia za zgodność z oryginałem, nieczytelny, bez tłumaczenia na język polski.
Drugie, liberalne podejście, za niezłożenie przedmiotowego środka dowodowego uznaje także sytuację, gdy przedmiotowy środek dowodowy został złożony, spełnia wymagania formalne, lecz jego treść nie potwierdza jednoznacznie spełniania merytorycznych wymagań zamawiającego. Przykładowo, w jednym ze swoich orzeczeń Izba wskazała, że: „(…) odwołujący złożył karty katalogowe dla ww. urządzeń, a jedynie brakowało w nich wzmianki o tym, że szafki są zamykane na zamki. Tym samym należy uznać, że przedmiotowe środki dowodowe w postaci kart katalogowych dla ww. zabudów są niekompletne, co obligowało zamawiającego do zastosowania art. 107 ust. 2 PZP. Brak wezwania odwołującego do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, tj. kart katalogowych o informację o zamkach, stanowi zatem naruszenie ww. przepisu (…)”. Analogicznie w innym orzeczeniu Izba doszła do przekonania, że: „W przedmiotowej sprawie wypełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania ww. instytucji wezwania do uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych. W złożonych wraz z ofertą przez (…) Sp. z o.o. przedmiotowych środkach dowodowych nie zostały potwierdzone poszczególne wskazane w odwołaniu parametry produktów (okoliczność bezsporna). Tym samym należy przyjąć, że złożone przedmiotowe środki dowodowe były niekompletne”.
Powyższe zróżnicowanie poglądów Izby dostrzegalne jest także w specyficznym przypadku, jakim jest złożenie zupełnie innego dokumentu niż wymagany przedmiotowy środek dowodowy. W takiej sytuacji konieczne staje się rozstrzygnięcie, czy zakwalifikować złożony dokument jako błędny, co wyklucza możliwość jego uzupełnienia, czy też uznać, że wystąpił przypadek braku złożenia wymaganego przedmiotowego środka dowodowego. Na tak postawione pytanie orzecznictwo Izby udziela różnych odpowiedzi. Przykładowo, w jednym z wyroków z 2025 r. Izba doszła do wniosku, że .: „(…) Przystępujący nie złożył wraz z ofertą przedmiotowych środków dowodowych wymaganych w SWZ, ale inne dokumenty. W związku z tym Izba uznała, że Zamawiający był uprawniony do wezwania Przystępującego na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy Pzp do złożenia przedmiotowych środków dowodowych, ponieważ środki wymagane w SWZ, tj. środki pochodzące od producenta, nie zostały przez Przystępującego złożone”.
Z kolei w wyroku z 2026 r. Izba wyraziła zupełnie odmienny pogląd, szeroko go uzasadniając. W sprawie rozpatrywanej przez Izbę wykonawca (Przystępujący) zamiast wymaganej przez zamawiającego decyzji administracyjnej złożył inny dokument (zaświadczenie wystawione na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 KPA), dodatkowo forma jego złożenia także była nieprawidłowa, gdyż brak było potrzebnych podpisów. Izba uznała, że w takim stanie faktycznym zamawiający nie był uprawniony do zastosowania regulacji art. 107 ust. 2 ustawy Pzp. W uzasadnieniu Izba wskazał, że: „Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, że wymagany środek nie został złożony. Nie można za taką sytuację uznać złożenia dokumentu, który swoją treścią nie odpowiada wymogom określonym w SWZ, bowiem przeczyłoby to istocie regulacji art. 107 ust. 2 ustawy Pzp i w zasadzie w każdej sytuacji umożliwiało uzupełnienie przedmiotowych środków dowodowych. Wystarczyłoby bowiem złożyć formalnie „jakiś dokument”, co dopuszczałoby możliwość otrzymania wezwania do uzupełnienia już właściwego dokumentu. Zdaniem Izby Przystępujący złożył inny dokument niż wymagany w SWZ, wobec czego ten dokument podlegał merytorycznej ocenie przez Zamawiającego. Skoro zaś treść złożonego zaświadczenia nie potwierdzała merytorycznie, że oferowane usługi spełniają oczekiwania Zamawiającego, to taki przedmiotowy środek dowodowy należało uznać za błędnie złożony. (…)
Nie można sytuacji złożenia dokumentu błędnego merytorycznie zrównać z sytuacją niezłożenia dokumentu. Niezłożenie dokumentu zdaniem składu orzekającego Izby oznacza jego fizyczny brak. Nieuprawnione są twierdzenia Przystępującego, że w lepszej sytuacji znalazłby się zatem wykonawca, który złoży „pustą kartkę” niż ten wykonawca, który złoży „błędny dokument”. Wykonawca składający „pustą kartkę” nie składa dokumentu. Przystępujący pomija w teorii tej, jakie elementy musi posiadać wymagany środek dowodowy, aby uznać go za dokument. Pusta karta nie jest oświadczeniem woli, decyzją, kartą katalogową, czy innym wymaganym w SWZ przedmiotowym środkiem dowodowym, nie definiuje ona żadnego stanu prawnego, czy faktycznego.
Z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby złożony przedmiotowym środek dowodowy był wymaganą i prawidłową „decyzją”, ale jego forma (choćby co do złożenia podpisów) była nieprawidłowa. Wówczas zachodzi druga z przesłanek określonych w art. 107 ust. 2 ustawy Pzp, mianowicie złożono prawidłowy przedmiotowy środek dowodowy ale jego forma jest niewłaściwa, niekompletna. Wtedy istnieje możliwość wezwania danego podmiotu do uzupełnienia dokumentu we właściwej formie. Nie jest to jednak sytuacja Przystępującego. Choć forma złożonego zaświadczenia była niewłaściwa, to z uwagi na nieprawidłową strukturę merytoryczną dokument nie podlegał uzupełnieniu. Orzecznictwo przywołane w piśmie procesowym przez Przystępującego właśnie do takich sytuacji się odnosi, mianowicie złożone dokumenty potwierdzają wymagane cechy przedmiotu zamówienia ale sporządzone zostały w innym języku niż polski i nie przedstawiono ich tłumaczenia, czy też zostały błędnie podpisane. Wówczas jak najbardziej, w ocenie Izby, właściwym działaniem jest wezwanie takiego podmiotu do złożenia tłumaczenia, czy dokumentu we właściwej formie. Dopiero bowiem wtedy dokument jest „pełny” i kompletny, czyli merytorycznie potwierdza treść wymogów i odpowiada formie wymaganej przepisami ustawy Pzp i aktów wykonawczych do niej.”
Reasumując, w świetle omówionego orzecznictwa Izby jedno jest jasne: nawet jeśli zamawiający przewidział możliwość uzupełnienia przedmiotowych środków dowodowych, to wykonawca, zanim złoży wraz z ofertą dany środek dowodowy, powinien bardzo dokładnie sprawdzić, czy jest to środek wymagany przez zamawiającego oraz czy jego treść jednoznacznie potwierdza spełnianie merytorycznych wymagań zamawiającego.
radca prawny
───────────────────────────────────────────
Dziękujemy, że jesteś z nami.
Potrzebujesz wsparcia specjalistów z zakresu zamówień publicznych?
Skontaktuj się z nami poprzez formularz lub mailowo pod adresem kzp@kzp.net.pl
Chcesz rozwinąć kompetencje i zdobyć praktyczną wiedzę z zakresu prawa?
Zapraszamy na szkolenia prowadzone przez naszych radców prawnych! Pełną ofertę wraz z terminami znajdziesz na stronie Kancelarii: https://www.grupakzp.pl/pl/edukacja/
───────────────────────────────────────────
Niniejsze opracowanie nie może być wykorzystywane jako opinia prawna, w tym nie może służyć jako rekomendacja określonych działań, w szczególności w ramach działalności gospodarczej.
Aby otrzymywać powiadomienia o nowych artykułach, zapisz się do naszego Newslettera.
Zapraszamy również do obserwowania strony Kancelarii na Linkedin