Czym jest zasada związania zarzutami odwołania?
Art. 555 ustawy Pzp wskazuje, że Izba nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu. Zakres rozpoznania sprawy przez Izbę jest ściśle ograniczony zarzutami odwołania sprowadzającymi się do czynności lub zaniechań zamawiającego opartych na konkretnej i precyzyjnej podstawie faktycznej. Stąd też odwołujący w odwołaniu zobowiązany jest wskazać treść przepisu, który został przez zamawiającego naruszony, a w uzasadnieniu faktycznym podać wszystkie okoliczności potwierdzające zasadność twierdzeń wyrażonych w odwołaniu.
Jak formułować zarzuty odwołania?
Samo wskazanie czynności zamawiającego oraz naruszonych przez niego przepisów ustawy nie tworzy zarzutu. Zarzut jest substratem okoliczności faktycznych i prawnych, które powinny być wskazane w odwołaniu i to właśnie one zakreślają granice rozpoznania odwołania. Powyższe oznacza, że niezależnie od podstawy prawnej wskazanego naruszenia, nowe okoliczności faktyczne podnoszone dopiero na rozprawie stanowią nowe zarzuty, które nie były zawarte w odwołaniu. Nie mogą one zatem być brane pod uwagę w trakcie rozpoznania odwołania przez Izbę. To na odwołującym spoczywa ciężar wykazania słuszności podniesionych zarzutów. Zarzuty odwołania powinny być uzasadnione w sposób jasny i precyzyjny. Skład orzekający nie może domyślać się intencji odwołującego i domniemywać, na czym miało polegać naruszenie wskazanych przez odwołującego przepisów. Izba w ramach środków ochrony prawnej ocenia czynności zamawiającego pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i jak już wyżej wskazano jest związana podniesionymi w odwołaniu zarzutami i wyznaczonymi przez nie granicami zaskarżenia. Nie jest w gestii Izby poszukiwanie argumentów na uzasadnienie podniesionych przez odwołującego twierdzeń. Muszą być one przez odwołującego przedstawione i szczegółowo uzasadnione oraz poparte odpowiednimi dowodami (tak KIO w wyroku z dnia 8 marca 2024 r. sygn. akt KIO 576/24).
Znaczenie dla wykonawców
Zasada ta ma kilka istotnych implikacji dla wykonawców. Po pierwsze, obliguje ich do staranności i dokładności przy formułowaniu odwołań. Wykonawcy muszą dokładnie przemyśleć swoje zarzuty i przedstawić je w sposób jasny i precyzyjny. Nieprzestrzeganie tego wymogu może skutkować odrzuceniem odwołania lub ograniczeniem możliwości dochodzenia swoich roszczeń.
Po drugie, zasada związania zarzutami wspiera przewidywalność postępowania. Wykonawcy mogą być pewni, że KIO nie rozszerzy zakresu rozpatrywanych kwestii o argumenty, które nie zostały przedstawione w odwołaniu. Daje to możliwość lepszego przygotowania się do obrony swoich interesów.
Z życia wzięte
Przykładem bardzo poważnych konsekwencji związanych z nieprawidłowym postawieniem zarzutów odwołania jest sprawa rozpatrywana niedawno przed Krajową Izbą Odwoławczą. Odwołujący tak dalece skoncentrował się na obronie swojej oferty, że całkowicie zapomniał zakwestionować w odwołaniu wybór oferty konkurencyjnej. W zapadłym w ww. sprawie wyroku Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, że nie ulega wątpliwości, że w odwołaniu nie wskazano czynności wyboru oferty najkorzystniejszej (złożonej przez Przystępującego) jako czynności, której zarzuca się niezgodność z przepisami Pzp.
Izba zauważyła, że w odwołaniu zawarte zostało żądanie nakazania Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty; nie znalazła jednak podstaw do uznania, że samo zawarcie takiego żądania jest wystarczające, aby przyjąć, iż odwołujący zarzuca niezgodność z przepisami ustay Pzp tej czynności, a tym bardziej, że przedstawiono okoliczności faktyczne i prawne wskazujące na naruszenie określonych przepisów Pzp w związku z tą czynnością.
Mając na uwadze powyższe Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że czynnościami, których niezgodność z ww. przepisami ustawy Pzp zarzuca się w odwołaniu, są wyłącznie czynności wykluczenia Odwołującego i odrzucenia jego oferty.
Jak wskazał Sąd Okręgowy w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2023 r., wydanego w sprawie o sygn. akt XXIII Zs 46/23, „Dopiero bowiem gdyby zarzuty odwołania wskazywały konkretne normy ustawy Prawo zamówień publicznych, które zostały naruszone przez czynność Zamawiającego w postaci wyboru oferty najkorzystniejszej, to Krajowa Izba Odwoławcza mogłaby w tym zakresie formułować nakaz określonego zachowania skierowany do Zamawiającego, a odnoszący się do tej czynności. (…. ) Krajowa Izba Odwoławcza musi orzekać w granicach zaskarżenia, które wyznacza treść odwołania. .
Wobec powyższego należy przyjąć, że skoro w odwołaniu nie zarzucono niezgodności z przepisami Pzp czynności wyboru oferty najkorzystniejszej (złożonej przez Przystępującego), to Izba nie mogła nakazać Zamawiającemu unieważnienia tej czynności.
W sytuacji, gdy zamawiający dokonał czynności wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu i upłynął termin na wniesienie odwołania na tą czynność, brak możliwości nakazania zamawiającemu jej unieważnienia przez Izbę powoduje, iż bez względu na to, czy Izba stwierdzi naruszenie powołanych w odwołaniu przepisów Pzp w zakresie dokonania czynności wykluczenia odwołującego i odrzucenia jego oferty, wynik postępowania w postaci wyboru oferty najkorzystniejszej złożonej przez przystępującego nie ulegnie zmianie.
Powyższy przykład dobitnie pokazuje jak ogromny wpływ na orzeczenie KIO ma okoliczność prawidłowo/ bądź nieprawidłowo postawionych zarzutów.
Wnioski
Zasada związania zarzutami w Krajowej Izbie Odwoławczej jest kluczowym elementem funkcjonowania systemu zamówień publicznych w Polsce. Chroni interesy zarówno wykonawców, jak i zamawiających, zapewniając, że procesy są przejrzyste i sprawiedliwe. Wykonawcy powinni być świadomi tego wymogu i starannie formułować swoje odwołania, aby skutecznie chronić swoje prawa w przypadku nieprawidłowości w procesie przetargowym. W dobie rosnącej konkurencji na rynku zamówień publicznych, staranność i precyzja w formułowaniu zarzutów mogą zadecydować o sukcesie lub porażce w dochodzeniu swoich roszczeń.
Ewelina Toborek
radca prawny