Wieloczęściowe zamówienia – wyzwanie dla budżetu
Zamówienia publiczne, szczególnie te duże i rozbite na wiele części, nieodłącznie wiążą się z problemem planowania i kontroli wydatków. Każde zadanie ma własny budżet, ustalany jeszcze przed otwarciem ofert. Bywa jednak, że ceny zaproponowane przez wykonawców różnią się od oczekiwań zamawiającego – jedne są znacząco niższe, inne przekraczają przyjęty limit. Wtedy pojawia się pytanie: czy zamawiający, widząc oszczędności w jednych zadaniach, powinien automatycznie przeznaczyć je na dofinansowanie innych?
Argument wykonawców: „masz środki, więc zwiększ budżet”
Z perspektywy wykonawcy sprawa wydaje się prosta. Skoro w części zadań oferty są tańsze niż przewidywano, to w budżecie całego zamówienia pojawiają się wolne środki. Racjonalne byłoby więc przesunięcie tych oszczędności do zadań, w których oferty okazały się nieco droższe od przewidzianych kwot. Taka logika wydaje się spójna z zasadą efektywnego wydatkowania pieniędzy publicznych i – w ocenie wykonawców – powinna prowadzić do zawarcia umowy, a nie unieważnienia danej części postępowania.
Przykładowo: jeśli zamawiający przeznaczył na jedno zadanie 56,7 mln zł, a najkorzystniejsza oferta wyniosła 61,84 mln zł, różnica rzędu 5,14 mln zł mogłaby zostać pokryta z oszczędności w innych częściach tego samego przetargu. Tym bardziej, gdy w skali całego postępowania wygenerowano kilkadziesiąt milionów złotych nadwyżki.
Stanowisko orzecznictwa
Z orzecznictwa nie wynika jednak taki sposób rozumowania. Kluczowy jest tu art. 255 pkt 3 PZP, zgodnie z którym zamawiający unieważnia postępowanie, jeżeli cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, chyba że zamawiający może zwiększyć tę kwotę do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty.
W praktyce oznacza to, że:
– możliwość zwiększenia budżetu to prawo, a nie obowiązek zamawiającego;
– zamawiający nie ma zatem obowiązku poszukiwania dodatkowych środków finansowych na sfinansowanie zamówienia ponad kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia;
– wykonawcy nie mają narzędzi prawnych, by wymusić na zamawiającym przesunięcia finansowe między zadaniami, a kwestia faktycznych zasobów finansowych zamawiającego nie ma w tej kwestii znaczenia;
– Zamawiający, nawet mając realne możliwości finansowe, może pozostać przy pierwotnie ustalonych kwotach i nie zwiększać budżetu. Co więcej, Izba podkreśla, że nie jest uprawniona do ingerowania w gospodarkę finansową jednostki zamawiającej – nie może więc nakazać zwiększenia wydatków ani narzucać przesunięć środków;
– oszczędności w innych częściach przetargu nie zmieniają sytuacji – każda część traktowana jest osobno, z własnym budżetem i własną oceną ofert;
– wystarczającym uzasadnieniem faktycznym do umotywowania unieważnienia przetargu w trybie art.255 pkt 3 ustawy Pzp jest – w opinii Izby – sama informacja Zamawiającego o przekroczeniu kwoty, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia w stosunku do kwoty najkorzystniejszej oferty. W ocenie Izby – ustawodawca nie określił na gruncie ustawy Pzp jakiejkolwiek procedury ustalającej zamiar danego zamawiającego w odniesieniu do faktu, czy może on zwiększyć kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty, a także w jaki sposób byłyby on zobowiązany do analizy tej sytuacji (uwaga – w orzecznictwie występują wyjątki związane z celowym zaniżeniem kwoty przeznaczonej na realizację zamówienia);
Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej:
„Odnosząc się do decyzji zamawiającego o ewentualnym zwiększeniu kwoty jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia do ceny lub kosztu najkorzystniejszej oferty lub oferty z najniższą ceną, nie sposób nie odnieść się do sytuacji, w których postępowanie o udzielenie zamówienia prowadzone jest z podziałem na części. Jednak i w takim przypadku zamawiający nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych środków finansowych na sfinansowanie zamówienia ponad kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia w danej części zamówienia (wyodrębnionego zadania). Dla każdego zadania prowadzone było bowiem odrębne postępowanie przy wyborze oferty, w tym odrębnie szacowane były wartości, a także odrębnie ogłoszona została na tle składanych w danym zadaniu oferty przed ich otwarciem – kwota, jaką zamierzał zamawiający przeznaczyć w danym zadaniu na realizację zamówienia. Takie procedowanie mieści się w kompetencjach zamawiającego, które dopuszczają możliwość unieważnienia postępowania przez zamawiającego, po samym tylko ustaleniu, że oferta z najniższą ceną przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia w danej części zamówienia (wyodrębnionego zadania). Oznacza to, że takie same zasady stosuje się do postępowań prowadzonych z podziałem na części, odnosząc je do każdej z tych części z osobna”.
Podsumowanie
Choć z perspektywy wykonawców naturalne wydaje się oczekiwanie, że zamawiający wykorzysta oszczędności z innych części postępowania, prawo nie nakłada na niego takiego obowiązku. Decyzja o zwiększeniu budżetu jest uprawnieniem, a nie wymogiem. W efekcie zamawiający może unieważnić część postępowania, nawet jeśli w całej jego skali wystąpiły istotne nadwyżki. Oszczędności w jednym zadaniu nie tworzą obowiązku dofinansowania innego. Każda część zamówienia jest rozliczana osobno, a decyzja o ewentualnym zwiększeniu środków zależy wyłącznie od zamawiającego.
mpajak@kzp.net.pl
───────────────────────────────────────────
Dziękujemy, że jesteś z nami.
Chcesz rozwinąć kompetencje i zdobyć praktyczną wiedzę z zakresu prawa? Zapraszamy na szkolenia prowadzone przez naszych radców prawnych! Pełną ofertę wraz z terminami znajdziesz na stronie Kancelarii: https://www.grupakzp.pl/pl/edukacja/
───────────────────────────────────────────
Niniejsze opracowanie nie może być wykorzystywane jako opinia prawna, w tym nie może służyć jako rekomendacja określonych działań, w szczególności w ramach działalności gospodarczej.
Aby otrzymywać powiadomienia o nowych artykułach, zapisz się do naszego Newslettera.
Zapraszamy również do obserwowania strony Kancelarii na Linkedin