Zmiana ustawy środowiskowej – rozszerzenie prawa do sądu

27.05.2021

Celem wprowadzonych zmian jest dostosowanie polskiego prawa do wymogów prawa europejskiego, a ściśle – dostosowanie procedur dotyczących inwestycji infrastrukturalnych zawartych przede wszystkim w uooś do wymagań art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (zwanej dalej „dyrektywą EIA”). Powołane przepisy dyrektywy EIA zobowiązują państwa członkowskie do zapewnienia aby, zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes lub ewentualnie podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, przy czym państwa członkowskie zobowiązane są ustalić, co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Nowelizacja uooś jest odpowiedzią na opinię Komisji Europejskiej („KE”) z dnia 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046) zawierającą zarzuty niewłaściwej transpozycji dyrektywy EIA w zakresie dotyczącym dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 i 3), przy czym za najistotniejsze uznać należy dodanie do uooś przepisów art. 86e-86h.

Obowiązująca w Polsce procedura wydawania zezwoleń na inwestycje kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko podzielona jest co do zasady na dwa główne etapy, z których pierwszy, w myśl art. 71 ust. 1 uooś, polega na określeniu w drodze decyzji administracyjnej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a drugi polega na wydaniu zezwolenia na inwestycję w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy EIA, tj. decyzji, na podstawie której wykonawca nabywa prawo do realizacji przedsięwzięcia.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że w niektórych przypadkach, np. budowy linii kolejowej, procedura uzyskiwania zezwolenia na inwestycję jest bardziej złożona, bo zakłada jako etap przejściowy uzyskanie po decyzji środowiskowej a przed decyzją realizacyjną (w tym przypadku pozwoleniem na budowę) decyzji o charakterze lokalizacyjnym.

Obowiązki wynikające z dyrektywy EIA zmierzające do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia są co do zasady nakładane w decyzji środowiskowej ze względu na to, że decyzja ta kończy postępowanie, w ramach którego rozstrzygane są kwestie środowiskowe takie jak: zasadność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (tzw. screening),  ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (tzw. scoping), ocena oddziaływania na środowisko, rozpatrzenie uwag i wniosków społeczeństwa, określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa wiąże z mocy art. 86 pkt 2 uooś organy wydające decyzje inwestycyjne na dalszych etapach procedury wydawania pozwoleń na realizację inwestycji. Co do zasady organy te bowiem nie orzekają już w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych – z wyjątkiem tych postępowań, w ramach których przeprowadzana jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko (art. 88 ust. 1 i 1a uooś), a wydana przez nie decyzja inwestycyjna powinna uwzględniać postanowienia decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa ma bowiem w zakresie kwestii środowiskowych charakter prejudycjalny względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Jednocześnie ustawodawca wprowadził przepis art. 86c uooś, zgodnie z którym wykonanie warunków decyzji środowiskowej, które nie zostały uwzględnione w decyzjach, o których mowa w art. 86 uooś, podlega egzekucji administracyjnej w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile przedsięwzięcie jest realizowane.

Dotychczasowe przepisy nie zapewniały, zdaniem KE, kontroli sądowej w wystarczającym stopniu. Realizując postulat KE dotyczący umożliwienia stosowania środków tymczasowych w stosunku do decyzji środowiskowej na każdym etapie postępowania, w art. 86e ust. 1 ustawodawca wprowadził podstawę do wnioskowania, przez strony postępowania, w tym także podmioty działające na prawach strony (np. organizacje ekologiczne), o wstrzymanie wykonania decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 86e ust. 2 uooś, wstrzymanie albo odmowa wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Rozstrzygnięcie organu poddane zostało także kontroli sądowej.

Rozwiązanie wprowadzone w nowym art. 86f uooś stworzyło możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Ustawodawca bowiem zdecydował się na zdefiniowanie przesłanki „trudnych do odwrócenia skutków”, o której mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie ustawodawca nałożył na organ, który wydał decyzję środowiskową, obowiązek poinformowania organów wydających decyzje następcze, o których mowa w art. 72 ust. 1 uooś, o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej – z uwagi na doniosły z punktu widzenia terminowości realizacji inwestycji skutek wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej (art. 86f ust. 5 uooś). Art. 86f ust. 6 uooś zobowiązuje organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję do zawieszenia postępowania w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, co niewątpliwie wydłuży procesy inwestycyjne.

W nowo dodanym art. 86g uooś ustawodawca przyznał także organizacjom ekologicznym oraz stronom postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej uprawnienia do weryfikacji zezwoleń na inwestycję w zakresie ich zgodności z decyzją środowiskową. Uprawnienia nadane tym podmiotom dotyczą postępowań w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wydano decyzję środowiskową w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Uprawnienia te mogą być realizowane w zależności od etapu postępowania w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej przez wniesienie odwołania lub skargi do sądu. Ww. podmioty nabyły prawo do składania skarg do sądu niezależnie od ich wcześniejszego udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej. Strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej i organizacje ekologiczne powinny jednak wskazać, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją środowiskową lub nie uwzględnia jej postanowień oraz uzasadnić swój zarzut. Przepisów art. 86g uooś nie stosuje się do postępowań w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 uooś, w ramach których jest przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 86g ust. 9 uooś).

Zgodnie ze znowelizowanym art. 72 ust. 6 uooś, organy właściwe do wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 uooś, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zobowiązane zostały do udostępnienia treści tych decyzji na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługujących ich urzędów treści tych decyzji, oprócz samego tylko obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz dokumentacją sprawy.

Zmieniono również art. 85 ust. 3 uooś, określającego wymogi dla organów w zakresie podawania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji środowiskowej. Wymogi w zakresie publikacji tej decyzji, zarówno wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, jak i bez tej oceny, są teraz analogiczne jak w przypadku decyzji inwestycyjnych (treść tych decyzji musi teraz być upubliczniana na stronach Biuletynu Informacji Publicznej).

Obowiązek informacyjny, o którym mowa w art. 72 ust. 6 uooś, mający w obowiązującym do 13 maja 2021 r. stanie prawnym jedynie walor informacyjny, nabrał teraz znaczenia proceduralnego, ponieważ upływ terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję stanowi moment rozpoczęcia biegu terminu na złożenie odwołania od zezwolenia na inwestycję oraz skargi do sądu na to zezwolenie – poprzedzone decyzją środowiskową wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją środowiskową (art. 86g ust. 4 i 7 uooś).

Powyższe może wywierać niebagatelny wpływ na terminy realizacji zobowiązań kontraktowych przez wykonawców w związku z wydłużonym czasem oczekiwania na ostateczność zarówno decyzji środowiskowych, jak i decyzji zezwalających na inwestycje.

Należy także wskazać, że przy okazji nowelizacji uooś ustawodawca wydłużył także z 14 do 60 dni termin na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznego zezwolenia na inwestycję w zakresie budowy drogi publicznej, o ile oczywiście inwestor nie rozpoczął budowy drogi (art. 9 pkt 4 lit. a ustawy nowelizującej uooś). Stwierdzenie nieważności zezwolenia na ww. inwestycję w oczywisty sposób sparaliżowałoby realizację kontraktu.

Wpływ opisanych w prawie zmian na terminowość realizacji umów w sprawie zamówienia publicznego nie jest obecnie możliwy do szczegółowej kwantyfikacji, niemniej może skutkować opóźnieniem w ich realizacji oraz generować dodatkowe koszty dla wykonawców, w skrajnych natomiast przypadkach może spowodować brak realizacji kontraktu.

 

Paweł Kierończyk, radca prawny                                          Dariusz Ziembiński, radca prawny