Ogólny obowiązek uzasadnienia dotyczy tak głowy państwa jak i urzędnika gminnego

20.09.2018

Kodeks dobrej administracji, został przyjęty uchwałą Parlamentu Europejskiego z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. 2002, C 72 E, s. 331, zwany dalej „kodeksem”) i z orzecznictwa wynika, iż kodeks ten nie jest aktem normatywnym, lecz uchwałą Parlamentu wnoszącą zmiany do projektu przedłożonego mu przez Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i wzywającą Komisję do przedstawienia w tym zakresie wniosku ustawodawczego (postanowienie Sądu z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie T‑132/06 Gorostiaga Atxalandabaso przeciwko Parlamentowi, niepublikowane w Zbiorze, pkt 73). Zatem kodeks ten nie jest aktem wiążącym i nie można na jego podstawie dochodzić żadnego roszczenia. Co nie oznacza, że można ten dokument ignorować. Wręcz przeciwnie, permanentnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej do niego się odwołuje w swoich orzeczeniach.

Bardzo ważnym dla przejrzystości działań organu jest przepis art. 18 kodeksu, który stanowi o obowiązku uzasadnienia decyzji:

  1. W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji.
  2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji.

 

Powyższe bezpośrednio wiąże się z kolejną zasadą jaką przewiduje kodeks w art. 5, tj. zasadą niedyskryminowania:

  1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewni przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji będą traktowane w porównywalny sposób.
  2. W przypadku różnic w traktowaniu urzędnik zapewni, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy.
  3. Urzędnik powstrzyma się w szczególności od wszelkiego nieusprawiedliwionego nierównego traktowania jednostek ze względu na ich narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne; przynależność do mniejszości narodowej, posiadaną własność, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub orientację seksualną.

 

W świetle powyższego, tylko sumienne uzasadnienie decyzji pozwala na zbadanie i skontrolowanie, czy działania organu są zgodne z zasadą praworządności, o czym wyraźnie stanowi art. 4 kodeksu dobrej administracji:

„Urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje regulacje i procedury określone w przepisach prawnych Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi”.

 

Zawsze więc uzasadnienie powinno być pełne co do ustalonego stanu faktycznego ale też jak wskazuje się w orzecznictwie w sposób jasny i niedwuznaczny przedstawiać rozumowanie instytucji, z jednej strony tak aby umożliwić zainteresowanym zapoznanie się z uzasadnieniem przyjętego środka w celu obrony ich praw i ustalenia, czy decyzja jest zasadna, a z drugiej strony – aby sąd mógł przeprowadzić kontrolę jego zgodności z prawem (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑350/88 Delacre i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑395, pkt 15, 16; wyrok Sądu z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑217/01 Forum des migrants przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1563, pkt 68; ww. w pkt 28 wyrok w sprawie Deloitte Business Advisory przeciwko Komisji, pkt 45).

Brak dostatecznie zrozumiałego i jednoznacznego uzasadnienia rodzi konflikty i korzystanie ze środków ochrony prawnej, w konsekwencji i tak uzasadnienie będzie ocenione przez sąd wspólnotowy (Krajowa Izba Odwoławcza jest traktowana jako sąd) w toku sprawowanej kontroli legalności decyzji organu.

 

Trzeba pamiętać, że choć w naszej kulturze nie są rozwinięte jeszcze pozwy o bezprawne działanie organu, które stanowi uchybienie prowadzące do powstania jego odpowiedzialności i domagania się zasądzenia zapłaty odszkodowania i odsetek, to czas w który takie rozwiązania zaczną być stosowane powszechnie zbliża się nieuchronnie.

 

Na koniec więc warto zauważyć, iż jak wyraźnie wynika z utrwalonego orzecznictwa powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty z tytułu bezprawnego postępowania jej organów w rozumieniu art. 288 akapit drugi WE uzależnione jest od jednoczesnego spełnienia przesłanek, którymi są: bezprawność postępowania instytucji, wystąpienie rzeczywistej szkody i istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a powołaną szkodą (zob. wyrok Sądu z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie T‑69/00 FIAMM i FIAMM Technologies przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. II‑5393, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo).

Z tym że te trzy przesłanki włączenia odpowiedzialności są kumulatywne, brak spełniania jednej z nich wystarczy do oddalenia skargi odszkodowawczej, bez konieczności badania innych przesłanek (zob. wyrok Sądu z dnia 13 września 2006 r. w sprawie T‑226/01 CAS Succhi di Frutta przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2763, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).