Konstytucja dla Biznesu – Nihil novi, gdy chodzi o odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych

14.01.2018

Praktycznie najistotniejszym projektem z pakietu „Konstytucja Biznesu” jest projekt ustawy Prawo przedsiębiorców, a w nim czytamy: „Art. 13. Funkcjonariusze publiczni ponoszą odpowiedzialność za naruszenie prawa spowodowane ich działaniem lub zaniechaniem na zasadach określonych w odrębnych przepisach.”

Ten rodzaj odpowiedzialności jest uregulowany m.in. w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, i jak wielu obywateli może to potwierdzić pociągnięcie do odpowiedzialności osobistej odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych (za naruszenie prawa), jest w praktyce niemożliwe. Cała zaś konstrukcja przepisów jest taka aby już na wstępnie zniechęcić obywatela do skorzystania z tej możliwości.

Podobnie rzecz się przedstawia odpowiedzialnością majątkową Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wobec przedsiębiorcy za wyrządzoną mu szkodę (zob. art. 417 i art. 4171 k.c.), co przecież gwarantuje art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który  odnosi się nie tylko do tych działań (lub zaniechań) państwa, samorządu terytorialnego i ich funkcjonariuszy, które są zawinione (w sensie winy umyślnej lub nieumyślnej), ale również do ich działań (zaniechań) niezawinionych, opierając się na zasadzie ryzyka.

Trzeba przypomnieć, że aby móc pociągnąć do odpowiedzialności osobistej funkcjonariusza publicznego, o której mowa w art. 13 ustawy Prawo przedsiębiorców, należy najpierw doprowadzić do prawomocnego ustalenia odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wobec przedsiębiorcy na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz z przepisów k.c., co powoduje że w praktyce są to narzędzia dla przedsiębiorcy po prostu iluzoryczne, kosztowne, czasochłonne, i chyba właśnie o to chodzi ustawodawcy.

I chociaż takie rozwiązanie jest powszechnie krytykowane przez przedsiębiorców, jako prowadzące do nieuzasadnionego uprzywilejowania funkcjonariuszy publicznych w stosunkach prywatnoprawnych, w zasadzie gwarantuje im bezkarność i uniemożliwia regres. Także w pracach przy projekcie t ustawy Prawo przedsiębiorców, zadbano o to środowisko, gdyż jak na razie można odnieść jedynie logiczne wrażenie, ustawodawca stoi na stanowisku iż skuteczna kontrola nad profesjonalizmem funkcjonariuszy publicznych wciąż nie leży w interesie publicznym.

Tymczasem właśnie ułatwienie eliminacji nagannych zjawisk w sferze wykonywania władzy publicznej, powinno być priorytetem, gdyż załatwi realne problemy do których odnosi się większość górnolotnych przepisów i ogólnych zasad tego projektu ustawy. Funkcjonariusz publiczny, który nie ma odpowiedniej wiedzy a mimo to trwa na swoim stanowisku, powinien liczyć się z nieuchronną koniecznością poniesienia – tak jak każdy obywatel – odpowiedzialności za swoje czyny. W tym powinno też pomóc wprowadzenie obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, gdyż takie rozwiązanie nie sparaliżowałaby funkcjonariuszy publicznych przed podejmowaniem decyzji, a byłoby też właściwym barierą dla wielu przy wydawaniu decyzji które mogłoby być zakwalifikowane jako naruszające prawo. Być może w którymś momencie Towarzystwo Ubezpieczeniowe powiedziało by  danemu funkcjonariuszowi publicznemu, ze ponosi zbyt duże ryzyko ubezpieczenia w związku z jego osobą na danym stanowisku lub sama ta osoba mogłaby stwierdzić że składki wzrosły ponad jej miarę możliwości. Wreszcie przełożeni byliby zainteresowani szkoleniami dla swoich podwładnych, co również przyniosłoby wymierny efekt w zakresie jakości pracy. Nie sposób również nie założyć, iż sami funkcjonariusze publicznie zaczęliby poświęcać czas na samokształcenie, co również byłoby z korzyścią dla obywateli.

Nie ulega więc wątpliwości, iż projektowana regulacja dotyczy stosunków publicznoprawnych i wszystkie powyższe kwestie mieszczą się w sferze materii tej ustawy. Skoro bowiem ustawa Prawo przedsiębiorców ma pełnić funkcję Konstytucji dla biznesu, to powinna być aktem prawym nie tylko o charakterze kompleksowym, ale również nawiązującym do konstytucyjnie określonych praw i wolności oraz gwarancji ich ochrony.

 

Można oczywiście twierdzić, że obywatel (przedsiębiorca), dostrzegając że funkcjonariusz publiczny działa z naruszeniem interesu publicznego, może wnieść zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, na podstawie art. 304 § 1 kpk, ale w praktyce kończy się to szykanami ze strony instytucji publicznej oraz odmową śledztwa ze strony prokuratury.

Dalej także teoretycznie taki obywatel, ma prawo wnieść zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa ale wówczas prokurator na podstawie art. 429 § 1 w zw. z art. 465 kpk zarządzi o odmowie przyjęcia zażalenia, co powoduje że obywatel musi wnieść na zarządzenie o odmowie przyjęcia zażalenia do Sądu Rejonowego właściwego do rozpoznania sprawy w terminie zawitym 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia (art. 429 § 2 i 465 §2 kpk).

Nieco inaczej sprawa wygląda gdy obywatel jest pokrzywdzonym prze funkcjonariusza publicznego, ale tylko dlatego inaczej, że w praktyce wniesie o jedno mniej zażalenie, zaś wynik końcowy raczej okaże się podobny.

Jak widać z powyższego ustawodawca przewidział „łatwą i szybką ścieżkę” do walki z nieuczciwymi funkcjonariuszami publicznymi. Nie trzeba też chyba dodawać, że zażalenie do sądu właściwego będzie z pewnością oddalone.

Znów teoretycznie obywatel może wnioskować do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego o skorzystanie z przysługującego mu na mocy art. 521 § 1 k.p.k. uprawnienia do wniesienia kasacji. Ale w praktyce najpewniej Minister Sprawiedliwości – Prokurator Generalny nie skorzysta z przysługującego mu prawa i nie wniesie kasacji z przyczyn formalnych. Otóż powoła się na argumentację, argumentum a maiori ad minus (argumentacja od czegoś większego do czegoś mniejszego), że skoro nie przysługuje kasacja od orzeczenia dotyczącego głównego nurtu postępowania, a więc o odmowie wszczęcia śledztwa, to również nie przysługuje wspomniany środek zaskarżenia od orzeczenia sądu w przedmiocie odmowy uwzględnienia zażalenia na zarządzenie prokuratora o odmowie przyjęcia zażalenia, albowiem w tej sytuacji nie mamy do czynienia z prawomocnym orzeczeniem sądu kończącym postępowanie w rozumieniu art. 521 § 1 k.p.k., gdyż teoretycznie w tym przypadku w dalszym ciągu pozostają aktualne przesłanki określone w art. 327 § 1 k.p.k., umożliwiające podjęcie sprawy na nowo w każdym czasie (jednakże przed upływem okresu przedawnienia karalności), bez wystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub prawnych. W konkluzji skoro postanowienie Sądu utrzymujące w mocy zarządzenie prokuratora o odmowie przyjęcia zażalenia nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie sądowe, jako że zostało wydane na etapie postępowania przygotowawczego – choć jest czynnością sądową, to jednak dokonaną na etapie postępowania przygotowawczego – tego rodzaju rozstrzygnięcia jako nie kończące postępowania w sprawie, nie mogą być zaskarżane nadzwyczajnym środkiem odwoławczym jakim jest kasacja.

 

Wciąż intencjonalnie nie dostrzega się problemu w kodeksie postępowania karnego, że zwykły obywatel zawiadamiający o przestępstwie urzędniczym jest nawet pozbawiony dostępu do akt postępowania  i sprawdzenia, czy prokurator co najmniej zabezpieczył podstawowe dowody w sprawie, czy przesłuchał funkcjonariusza publicznego z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Obywatel nie ma szans w konfrontacji z prokuratorem, który na podstawie art. 156 § 1 i 5 k.p.k. a contrario, odmówi się udostępnienia akt postępowania. Zatem prokurator odmawiając wszczęcia śledztwa jest pewny że raczej nikt nie zarzuci mu braku staranności lub braku wykonania co najmniej podstawowych czynności jaką jest przesłuchanie funkcjonariusza publicznego i podstawowych świadków z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W ten sposób cementując bezkarność urzędnika, gdyż zażalenie do sądu właściwego będzie z pewnością oddalone.

 

Na koniec i na marginesie należy jeszcze poruszyć ostatnią kwestię a mianowicie ewentualne zawiadomienie na podstawie art. 304 § 2 kpk, zgodnie z którym instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa.

Instytucje publiczne często stykają się np. poświadczeniami nieprawdy, z nadużywaniem władzy ale tych przypadków nie zgłaszają do organów ścigania. I zadziwiających powodów funkcjonariusze którzy milczą w sprawie możliwego przypadku popełnienia przestępstwa nie są pociągani do odpowiedzialności karnej, co też powoduje szerzenie się poczucia bezkarności urzędniczej.

Opracowanie jest dostępne przez 10 dni