Jak Europejczyk rozumie praworządność

23.08.2019

Komisja podkreśla, że dokładna treść zasad i norm wynikających z praworządności może się różnić na poziomie krajowym w zależności od systemu konstytucyjnego każdego państwa członkowskiego. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej („Trybunał”) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także dokumenty sporządzone przez Radę Europy, oparte w szczególności na wiedzy eksperckiej Komisji Weneckiej, zawierają jednak niepełny wykaz tych zasad, a więc zawierają definicję podstawowego znaczenia praworządności jako wspólnej wartości UE zgodnie z art. 2 Traktatu UE. Zasady te obejmują legalność, co oznacza przejrzysty, odpowiedzialny, demokratyczny i pluralistyczny proces uchwalania prawa; pewność prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; niezależne i bezstronne sądy; skuteczną kontrolę sądową, w tym kontrolę poszanowania praw podstawowych; oraz równość wobec prawa. Zarówno Trybunał Sprawiedliwości, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka potwierdziły, że zasady te nie są wymogami czysto formalnymi i proceduralnymi. Są one narzędziem służącym zapewnieniu przestrzegania i poszanowania zasad demokracji i praw człowieka. Praworządność jest zatem zasadą konstytucyjną o elementach zarówno formalnych, jak i materialnych.

 

W preambule Traktatu o Unii Europejskiej wskazano zostało:

„Inspirowani kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne, […] Potwierdzając swe przywiązanie do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego”, a przede wszystkim w treści art. 2 TUE:

„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.”

 

Zarówno Trybunał Sprawiedliwości, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka potwierdziły, że zasady te nie są wymogami czysto formalnymi i proceduralnymi. Są one narzędziem służącym zapewnieniu przestrzegania i poszanowania zasad demokracji i praw człowieka. Praworządność jest zatem zasadą konstytucyjną o elementach zarówno formalnych, jak i materialnych. Oznacza to, że poszanowanie praworządności jest nierozerwalnie powiązane z poszanowaniem zasad demokracji i praw podstawowych: nie może być demokracji i poszanowania praw podstawowych bez poszanowania praworządności i odwrotnie. Prawa podstawowe są skuteczne tylko wtedy, gdy mogą być dochodzone na drodze sądowej. Demokracja jest chroniona, jeśli zasadnicza rola sądownictwa, w tym trybunałów konstytucyjnych, może zapewnić wolność wypowiedzi, wolność zgromadzeń oraz poszanowanie zasad regulujących proces polityczny i wyborczy. W UE praworządność ma szczególne znaczenie. Przestrzeganie praworządności nie tylko jest niezbędnym warunkiem ochrony wszystkich wartości podstawowych wymienionych w art. 2 Traktatu UE, lecz jest to także konieczny warunek przestrzegania wszystkich praw i obowiązków wynikających z traktatów i z prawa międzynarodowego. Zaufanie wszystkich obywateli UE i organów krajowych do systemów prawnych wszystkich innych państw członkowskich jest istotne dla funkcjonowania całej UE jako „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych”. Obecnie wyrok sądu krajowego w sprawach cywilnych i handlowych musi zostać automatycznie uznany i wykonany w innym państwie członkowskim, a europejski nakaz aresztowania domniemanego przestępcy wydany w jednym państwie członkowskim musi zostać wykonany jako taki w innym państwie członkowskim. Przykłady te jasno pokazują, dlaczego wszystkie państwa członkowskie muszą być zaniepokojone, jeśli jedno państwo członkowskie nie w pełni przestrzega praworządności. Dlatego właśnie UE ma szczególny interes w umacnianiu i chronieniu praworządności w całej Unii.

Do pojęcia praworządności wielokrotnie odwoływał się Trybunał Sprawiedliwości. Po raz pierwszy Trybunał uczynił to w 1986 r., a więc zanim art. 2 TUE został uchwalony. W wyroku w sprawie C-294/83, Parti écologiste „Les Verts” przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, Trybunał wskazał, że „Europejska Wspólnota Gospodarcza jest wspólnotą prawa [ang. is based on the rule of law], to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat” W nowszym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości coraz częściej nawiązuje do zasady praworządności (państwa prawa). W wyroku w sprawie C-72/15, PJSC Rosneft Oil Company przeciwko Her Majesty’s Treasury i in. Trybunał wskazał m.in., że „samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania przepisów prawa Unii jest nierozerwalnie związane z istnieniem państwa prawa”.

 

Polska ma również wkład w dyskusję o pojęciu praworządności w państwie w XXI wieku i mającym swoje korzenie w cywilizacji zachodniej.

Otóż w najświeższym przykładzie powołania się na zasadę praworządności przez Trybunał Sprawiedliwości – w kontekście obowiązków państw członkowskich – stanowi postanowienie Trybunału w sprawie C-441/17 R, Komisja przeciwko Polsce w sprawie dotyczącej wycinki drzew w Puszczy Białowieskiej. W ramach postępowania w przedmiocie zastosowania środków tymczasowych, w związku z wnioskiem Komisji o nałożenie na Polskę nakazu zapłaty kary pieniężnej na wypadek, gdyby nie przestrzegała ona nakazów zarządzonych w postanowieniu o zastosowaniu środków tymczasowych, Trybunał orzekł w sposób następujący: „Należy jednak stwierdzić, że z jednej strony kary pieniężnej nie można uznać w okolicznościach niniejszej sprawy za sankcję, a z drugiej strony przyjęta przez Rzeczpospolitą Polską interpretacja systemu środków zaskarżenia w prawie Unii w ogólności i postępowania w przedmiocie środka tymczasowego w szczególności powodowałaby znaczne ograniczenie możliwości osiągnięcia przez to postępowanie jego celu w wypadku nieprzestrzegania przez dane państwo członkowskie zarządzonych wobec niego środków tymczasowych. Fakt, że egzekwuje się przestrzeganie przez państwo członkowskie środków tymczasowych przyjętych przez sędziego orzekającego w przedmiocie środków tymczasowych, przewidując nałożenie kary pieniężnej w wypadku ich nieprzestrzegania, ma bowiem na celu zapewnienie skutecznego stosowania prawa Unii, które to stosowanie jest nierozłącznie związane z zapisaną w art. 2 TUE wartością, na której opiera się Unia, a jaką jest państwo prawa.”

 

Tym samym Trybunał Sprawiedliwości uznał, że na pojęcie praworządności składa się, między innymi, „zapewnienie skutecznego stosowanie prawa Unii”.